来源： 民主与法制周刊

不论是在今年的全国两会期间，还是2021年10月19日《反电信网络诈骗法（草案）》（以下简称草案）提请十三届全国人大常委会第三十一次会议初次审议至今，加快反电信网络诈骗立法进度，在法治轨道上惩治电信网络诈骗犯罪的呼声从来没有停止过。

提高打击犯罪力度

对于反电信网络诈骗专门立法，草案审议期间，全国人大常委会委员刘修文用“大快人心的好事”“深孚众望的德政”做形容。近些年，电信网络诈骗案件呈现出“几多”的特点：境外诈骗多、花样手段多、违法人员多、涉及领域多。无辜受害者因遭受诈骗破产、自杀，因骗致贫和返贫的案例比比皆是，严重影响了人民群众的生命和财产安全、社会和谐稳定以及国家经济安全。

但与此成对比的是，现行《刑法》对于电信网络诈骗犯罪的惩治力度，较之电信网络诈骗犯罪对于经济发展、民众合法财产造成的巨大危害，匹配度显然不高，客观来说，无法完全体现刑法罪责刑相适应原则。

虽然，电信网络诈骗属于侵犯财产类犯罪，但不可否认的是，其造成的严重后果一点不“逊色”于抢劫等暴力犯罪。由于我国《刑法》没有对电信网络诈骗单独设定罪名，司法实践中均以诈骗罪追究刑事责任。根据《刑法》第266条规定，诈骗罪最低量刑幅度为三年以下有期徒刑、拘役或者管制，最高为无期徒刑。作为稳定社会秩序的最后一道防线，《刑法》对于电信网络诈骗犯罪高发、多发以及造成的巨大危害后果，应当予以正面稳妥回应。

全国政协社会和法制委员会副主任陈智敏在今年全国两会期间建议，将电信网络诈骗单独入刑并降低入罪门槛。他认为，针对电信网络诈骗犯罪特点，建立区别于普通侵财犯罪、更加清晰的入罪评价标准，并在此基础上提高法定刑更适宜，可以在《刑法》中增设“组织、领导、参加电信网络诈骗活动罪”，明确主观上具有组织、领导、参加电信网络诈骗犯罪活动的故意，客观上具有从事犯罪活动事实即可入罪。

草案审议期间，全国人大常委会委员罗保铭从草案文本入手，希望通过修改草案第37条第1款，提高量刑标准。“网络诈骗犯罪像割韭菜，一茬又一茬，前赴后继，源源不断，越打越多。”他认为，电信网络诈骗犯罪之所以“越打越多”，源于“风险小、成本低、来钱快，收获暴利，惩治力度不够”。简言之，震慑效果达不到“惩一儆百”的效果。于是，他建议把草案第37条第1款修改为“违反本法规定，构成犯罪的，依法从严从重追究刑事责任”，进而增强打击力度。

不仅对实施电信网络诈骗的人员要加大处罚力度，审议期间，不少全国人大常委会委员建议同时提高打击关联犯罪力度。

电信网络诈骗犯罪中，负责与被害人聊天、蛊惑被害人转钱，仅仅是诈骗犯罪当中的一个环节。在实施犯罪前，诈骗人员需要购买手机卡、微信号或者QQ号、收款银行账号或者收款二维码、公民个人信息以及虚拟定位等，要做很多准备工作。

罗保铭表示，现在电信网络诈骗犯罪中已经初步形成产业化、专业化的趋势。从实践来看，不法分子买卖手机卡等上游犯罪所获得的利益，不比直接实施诈骗行为获利少。然而，在侦查机关打击犯罪过程中，一般只打击实施诈骗的人员，对于通道商、取款人以及提供公民个人信息、虚拟定位等信息的人员基本上没有涉及，导致犯罪分子实施网络诈骗的土壤一直存在。

因此，罗保铭建议立法加强打击销售手机卡、微信号或者QQ号，销售第三方取款人信息、收款银行账号或者收款二维码、公民个人信息这类关联犯罪的力度，斩断生成电信网络诈骗的整个链条。

压实行业部门主体责任

随着全国电信网络诈骗案件数量持续增长，银行账户作为诈骗资金转移、变现的必经途径，其涉案数量也随之显著上升。

全国人大代表、中国人民银行天津分行原行长周振海在今年全国两会期间呼吁，反电信网络诈骗法应赋予银行业金融机构、支付机构和清算机构等主动管控可疑交易的权力。

具体而言，他建议，明确电信业务经营者、银行业金融机构和非银行支付机构、互联网服务提供者承担风险防控责任。明确银行、支付机构为客户开立银行账户、支付账户时，应当建立客户尽职调查制度，识别并核实客户身份，了解开户目的和风险状况。公民和法人应当配合银行业金融机构和非银行支付机构开展客户尽职调查。

我们之所以强烈期盼反电信网络诈骗法的出台，一个重要原因在于，它的出现对金融、通信、互联网行业主管部门统筹推进相关跨行业、企业的统一监测系统建设，推进多部门间涉诈数据共享、监测、识别和处置等，会产生的积极推动作用。

此前，习近平总书记对打击治理电信网络诈骗犯罪工作作出重要指示强调，要坚持齐抓共管、群防群治，全面落实打防管控各项措施和金融、通信、互联网等行业监管主体责任。

针对此，陈智敏建议，要规定金融、通信、互联网企业建立健全内部防控机制和安全责任制度，切实履行客户尽职调查、可疑交易监测等职责；明确具有支付性质的金融企业、平台、机构主体完善风险防控机制；规定金融、通信、互联网等行业主体建立“新业务事先风险自评估机制”。

此外，他认为，在反电信网络诈骗法中要明确金融、通信、互联网企业因其产品和服务有漏洞，被电信诈骗犯罪嫌疑人利用造成经济损失的，应承担相应民事赔偿责任，并且加大处罚力度，引导企业主动合规。同时，落实重点人员源头管控和失信惩戒，完善相关重点人员出境防范机制，将从事电信诈骗活动人员列入严重失信主体名单，相关违法信息记入信用记录并纳入全国信用信息共享平台。

无独有偶。全国人大监察和司法委员会副主任委员李伟同样呼吁，规定过错的企业、机构和个人应当承担相应的民事责任。他认为，该举是防范治理电信网络诈骗犯罪的重要举措，而目前草案对电信运营商、金融机构、互联网服务提供者的处罚力度过低，不足以对违法行为形成震慑，并建议进一步加强处罚力度，且电信运营商、金融机构、互联网服务提供者这三类对象不应按照同样的标准处罚，应递进增加处罚力度。

毫无疑问，除了不放过任何一个实施犯罪的不法分子，对于电信运营商、金融机构、互联网服务提供者的监管亦不能缺席。

寻求“平衡”之道

草案为了增强反电信网络诈骗效果，给有关部门及机构赋予了诸多权力，比如暂停服务、持续关注并审查客户状况及交易情况、延迟支付结算、限制或者中止有关业务等。全国人大常委会委员贾廷安认为，规定这些措施很重要，但也要慎重，需要在平衡反电信网络诈骗和保护公民、组织正当权益之间寻求平衡之度。应尽量明确措施的合理界限、快速救济渠道以及出现严重后果的问责赔偿机制，以防实际操作中出现随意侵犯公民隐私、影响民众生活和商业交往的现象。

基于相同的考虑，曹建明副委员长建议，在第17条“快速冻结”之后增加“及时解冻”制度。理由是：从司法实践看，当前被冻结的涉案账户中，既有涉嫌诈骗等违法犯罪的资金，也有不少其他正常资金，比如众多受害人的被骗资金和企业经营业务往来合法资金。对于后者，在能够甄别资金来源的前提下，应当及时解冻，并及时返还给受害人和企业。如长期冻结，不仅严重影响受害人的获得感和幸福感，也会影响相关企业的正常运营，容易产生社会不稳定因素。

同样是“平衡”的问题，全国人大常委会委员李巍认为，这部立法需要正确处理好“安全”和“发展”之间的平衡关系。他表示，安全和发展本为一体，是互为条件、彼此支撑的。换言之，安全是发展的前提，发展是安全的保障。因此，既要坚定不移抓发展，也要坚定不移保安全，不能一味地强调发展，而忽视了安全。也不能因为强调了安全，限制了数据的流通、行业的发展。

不仅“安全”和“发展”的关系需要妥善处理，在李巍看来，反电信网络诈骗法在立法过程中，还有三方面“关系”要重点把握好。

“一是正确处理好与相关法律之间的衔接关系。”这里所说的相关法律包括已经出台的《刑法》《国家安全法》《网络安全法》《反洗钱法》和2021年刚刚通过的《数据安全法》《个人信息保护法》等。此外，还要考虑最高人民法院、最高人民检察院近年来发布的相应司法解释。要意识到上述法律文件各有侧重，并相互衔接，既要互为补充、形成合力，又要避免在语言表述和提法上出现不一致的情况。

“二是正确处理好预防、治理和惩治三个方面的统筹关系。”目前看来，草案类似有关的鼓励举报、设立预警系统、引导社会和广大人民群众参与管理的条款相对偏少。

“三是正确处理好相关主管部门和有关商业主体之间的协调关系。”审视草案全文，有评价称其最大特点就是“握指成拳”。该法涉及的主管部门有公安、电信、网信、金融、法院、检察院等，从商业主体上来讲，有电信运营商、商业银行、互联网公司以及第三方支付机构等。“九龙治水”往往容易推诿扯皮，面对高发、频发的电信网络诈骗犯罪，法律在强调有关各方的责任的同时，必须把各方力量拧成一股绳，打好“组合拳”。

提到协调关系，全国人大社会建设委员会副主任委员宫蒲光在分组审议期间建议，应进一步明确国务院打击治理电信网络诈骗工作机制的具体职能。我们注意到，草案第6条规定“国务院建立打击治理电信网络诈骗工作机制，统筹协调打击治理工作”，但没有明确该工作机制的具体职能。仅在草案第29条涉及了一项具体工作内容，即“经国务院打击治理电信网络诈骗工作机制决定或者批准，国家金融、通信、互联网行业主管部门和公安部门对电信网络诈骗活动严重的特定地区，可以采取相应的风险防范措施”。

对此，宫蒲光认为，无论是通信治理、金融治理，还是互联网治理，任何一方面治理措施都不可能全面遏制诈骗犯罪活动，只有建立跨政企、跨行业、跨部门、跨地区的联防联控工作机制，充分释放大数据在防范治理电信网络诈骗方面的强大效能，才能从根本上遏制诈骗犯罪行为。在他看来，健全完善国家层面打击治理电信网络诈骗的工作机制尤为重要，这是对电信网络诈骗进行综合治理、源头治理、依法治理的关键所在。他建议从“事前预防能力建设”“事中责任督导机制建设”“事后反诈骗成效体系建设”三方面，进一步明确国务院打击治理电信网络诈骗工作的具体职能，切实提高治理电信网络诈骗的工作效能。

2021年12月17日，全国人大常委会法工委发言人岳仲明在新闻发布会上介绍，草案公开征求意见期间，社会公众就进一步修改完善草案提出的意见，主要集中在以下三个方面：强化对违法犯罪分子的处罚、加大反诈骗宣传防范力度、加强追赃挽损工作。

我们相信，每一份建议、每一次呼吁都是为了让这部法律更加务实管用。我们期待，这部系统综合、针对性强的法律能尽快出台，守护住群众的“钱袋子”。（李天琪）

编 辑： 夏红真

责 编： 于　浩